2025.12.23 凱達格蘭基金會《新台灣國策智庫》國防研究小組「從無人機攻擊談關鍵基礎設施防護」圓桌論壇會議

俄羅斯控訴烏克蘭要攻擊扎波羅熱核能電廠，法國也曾經破獲核電廠恐怖攻擊未遂事件，幸好這兩場全球浩劫沒有真的發生；現代戰爭的複雜性變化之大出乎想像，平時與戰時、前方與後方、國內與國際、實體與虛擬甚至民用與軍用，傳統的界線都已經模糊扭曲或不復存在；現在還打得火熱的烏克蘭戰場，不但有不少來自世界各地的傭兵、志願軍參與助戰，許多國家的特種部隊實際上一開戰就已經潛入戰場，俄烏雙方不但出動傳統精銳部隊與精密武器，更動用許多意想不到甚至新發明的民用技術與裝備，現在雙方死傷慘重陷入膠著的拉鋸戰，一再召開的國際協商調停卻沒有絲毫進展，戰事要如何落幕或發展仍是一個未知數，卻不斷出現令人感到震撼的新戰術、新武器，這些非傳統的戰爭手段將改變以後的戰爭型態，包括對遠離戰場的大後方人員、設施的破壞與攻擊，這些非傳統戰爭威脅對萬里之外的我們，前所未見的手段給我們帶來活生生的啟發與警示；俄烏戰爭與過去傳統戰爭最大的不同，也是改變戰場的最大主角就是無人機，無人機戲劇化的大量出現與廣泛應用，全世界看到了無人機改變了戰場規則，不得不認真思考如何應對無人機攻擊的威脅，更不用說在台海前線已經成為日常的無人機襲擾，還有平時、後方不斷升高的無人機威脅與關鍵基礎設施的安全防護問題。

「關鍵基礎設施的威脅與防護」是非傳統安全的一個重要議題，也是這次烏克蘭戰場一個重要戰場，不管是對交通樞紐、能源設施、通信指揮甚至港口機場攻擊，資訊戰、認知戰乃至關鍵人員的攻擊都層出不窮並造成重大損害；反觀我們自己，關鍵基礎設施面對的是來勢洶洶的解放軍，但是我們對抗攻擊的能力與準備幾乎束手無策，因為軍方對關鍵基礎設施防護並無準備，全民動員署沒有訓練與資源設備，國防部作戰次長室的業務範圍也未能顧及，行政院國土安全辦公室也缺少人力和設備，只剩下「全民社會防衛韌性」政策，就是有時候舉行一些做做樣子的演習、演練；目前各機關的關鍵基礎設施防護責任權限模糊，各機關之間的權責分工不清楚，主管機關之間只以簽訂諒解備忘錄分工合作，機關的實際能量以及相互支援效果存疑，目前趨勢是將所有問題推給消防單位，似乎要將消防隊當成任務無限的無敵鐵金剛；實際上防災和防衛的法源、組織、裝備、訓練是完全不同的，國防、民防和關鍵設施防護也不一樣，如果加上平戰轉換、軍文關係的設計演練就更加複雜，像經常年度實施的萬安演習、民安演習的設計目標和內容就不一樣，討論多時的後備動員、保警擴編的政策考量和定位也各有不同；軍隊與民事不同，軍方的任務是摧毀敵人、破壞敵軍，警察的功能就只是治安，警察不但沒有作戰的目標，連警察保護關鍵設施的定位和職能都是存疑的，媒體報導目前已經調訓1,000人警察專責關鍵設施保護，只有原來規劃中預定的3,000人的一部分，等訓練好再分散下去一個設施可能只分配一個班的人力，這種保警分散使用執行關鍵設施保護的效果，也許不如集中使用、機動集結、緊急應變來得強力有效。

美國政府各部門認為國家經濟和人身安全相關的設施都是關鍵基礎設施，如交通、通訊、能源、水、食品、農業、化工、金融、醫療保健與其他維持經濟生活的基本服務等，國土安全部 (DHS)設定的關鍵基礎設施安全維護之範圍，則有高速公路網絡、橋樑和隧道、鐵路、維持日常生活正常所需的公用設施和建築物，交通、商業、飲水和電力都依賴這些重要系統，這些部門扮演著與國家經濟和人身安全息息相關的關鍵角色；我國則針對可能導致整體社會造成系統性癱瘓的衝擊，指定有九大關鍵基礎設施，包括：能源、水資源、通訊傳播、交通、金融、醫院、政府機關、科學園區、糧食等，這些龐大的領域之下再依功能區分幾個次領域，例如能源領域可分為電力、石油、天然氣等次領域；基礎設施是維持國家治理、經濟運作與社會穩定的基礎，當關鍵基礎設施遭受攻擊時會透過網路與其他社會經濟活動產生鏈條效應，是影響整體國家安全與社會韌性的核心元素。美國的關鍵基礎設施安全主管機關是國土安全部，以所屬網路安全及關鍵基礎設施安全署(CISA)為核心；我國關鍵基礎設施安全維護之主導機關，主要由行政院國土安全政策會報、國土安全辦公室、行政院資通安全會報、數位發展部資通安全署負責；國土安全辦公室似乎只有協調、督導之功能，有必要重新定位提升其功能；此外地方縣市政府災防中心也有其角色，不僅緊急收容設施與災害防損與復建，還有醫療、經濟甚至心理等複雜功能需求值得注意，防護團是不是能成為戰損防護團，人員分工編組與資材如何合理分工備便，全動團與民間防護團體的協調合作與功能的整合等，都是地方政府機構需要平時完整規劃執行的事情。

攻擊無人機的多樣性可以輕易攻擊任何軍事與包括電廠的民用設施，無人機是軍民兩用、民用轉軍用的軍民融合典範，無人機幾乎可以無所不在、無所不能地執行任何任務，其使用和功能存在無限想像空間，主要任務有情報監偵、海防巡邏、地面攻擊、空中戰鬥、反潛作戰、協同攻擊、電子作戰、數據中繼、運輸後勤、緊急醫療、消防、資訊戰，並具有人工智慧自主無人機自駕、主動攻擊的能力，自主無人機可以相互協調編隊以及蜂群攻擊，也可一人操控多架無人機多面向、多目標作戰；不只烏克蘭戰場以及烏俄後方的無人機攻擊，無人機在全世界所有的衝突事件都沒有缺席，現在無人機結合AI影響滲透所有軍民領域，改變軍文關係、接戰準則問題、軍官教育訓練，當然還有軍隊任務編制與關鍵基礎設施等，我們要認真盤點各大領域設施並加強其安全，從資安、認知、傳播到士氣各領域都要重新建構；中國施壓日本、對日殺雞儆猴以防堵其外溢效益，對台灣軍演也是運用台灣作為籌碼威嚇周邊國家；各項防護的軍民協調是橫向的結合，分工合作的重點是清楚的接戰手冊，平面備戰之上更要建立上層指導，軍民整合指揮動員很重要，2006年的國家安全戰略有關鍵基礎設施防護策略，但從2008年修訂迄今沒有更新，所以上位的國防戰略報告已經有時間差，現在需要將新的AI、無人航空載具(UAV)等納入補充重寫，並在未來的戰術戰略全面探討擘劃，包括保二、保一與民力的功能整合也要納入，最根本的還是「憂患意識」與「國家意識」的提升；現在烏克蘭戰場以及世界各地發生的衝突，未來都可能會在台灣被複製，無人機攻擊的風險永遠存在，新的情節永遠不斷發生。