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當前英國脫歐情勢的發展與困境

張台麟

國立政治大學歐洲語文學系教授兼歐盟中心主任


英國人民在2016年6月23日的公投中贊成脫歐者以51.9%對48.1%反對脫歐者的選票獲得勝利。此次脫歐公投不但造成英國與歐盟的雙輸局面,同時對國際政經局勢產生重大衝擊。不過,從民主機制與程序的角度觀察,至少讓長久以來飽受所謂「民主赤字」批評的歐盟獲得了正面的民主評價(英國會員國係依據里斯本條約第50條所採取的民主程序)。此外,這個結果也是帶給歐盟一個嚴肅改革與重新出發的契機。不過一直到2017年3月29日英國首相梅伊 (Theresa May) 才正式以信函向歐盟高峰會議主席杜斯克 (Donald Tusk) 提出脫歐程序。依法定程序而言,英國脫歐需要經歷許多嚴肅的談判程序且要在2019年3月29日完成,然而就目前發展的情況觀察,由於所牽涉的歐盟利益與英國主權等層面相當複雜而廣泛,雙方皆尚未達成初步的具體成效,未來的發展與影響值得持續關注。

 

2017年3月29日梅伊首相正式發函給歐盟杜斯克主席將依歐盟條約第50條進行脫歐談判。在信函中英國政府特別表達了談判7大原則:

  1. 基於誠信合作之精神,雙方的談判交流將以具有建設性以及相互尊重之方式進行;
  2. 英國人民的權益一定是我們在所有談判過程及內容中最優先的考量;
  3. 英國與歐盟雙方應努力去達成一個全面性的合作協定;
  4. 英國與歐盟雙方應全力以赴,除了將可能所產生的負面影響與震盪減少到最低之外,同時要提出更多的正面結果與確定因素;
  5. 在談判過程中,雙方必須要特別考量到英國與愛爾蘭的特殊關係以及北愛爾蘭和平進程之問題;
  6. 英國政府希望能儘快針對若干政策性或技術性問題的談判架構達成初步的協議,以便有利於後續的全面性且更深化的合作協定;
  7. 英國與歐盟雙方應持續合作以促進並維護共同的歐洲基本價值與理念。

 

在此同時,杜斯克也強調,在經過40幾年的統合過程之後,雙方一定要盡全力促使此項分手(離婚)在最好的情形下進行。杜斯克也提出了歐盟因應原則:

  1. 英國正式依歐盟條約第50條之規定提出脫歐並正式啟動各項事宜;
  2. 27個會員國領導人研商並通過未來談判的基本原則與立場,屆時並可依此原則進行若干調整;
  3. 在歐盟執委會提出各項談判建議事項之後,歐盟部長理事會正式授權並進入實質談判;
  4. 歐盟高峰會議通過所有涉及雙方未來合作關係與運作方式的各項規範或相關內容;
  5. 歐盟高峰會議委託歐盟執委會代表27會員國對外談判,並任命一位執行委員為談判代表、組成談判團隊。執委會須隨時向歐盟領導人及部長理事會報告各項進程及內容,同時也要定期且完整地知會歐洲議會各項訊息;
  6. 歐盟高峰會議及所屬相關機構將進一步確認並保障各項談判內容皆合於既定之大政方針,同時也提供相關訊息或指令給執委會。

 

2017年7月歐盟與英國正式展開談判,到目前為止雙方已談判了7個回合之多,雖然皆有許多的相關報告或立場的宣示,但都沒有一些較為具體的協議,也因而造成歐盟與英國之間許多猜測與不安。誠如有些歐洲觀察家所云,「英國脫歐好比是人們要在一個裝滿28個蛋的籃子中撿一個出來」,這個動作並不容易完成,因為很可能會因相互拉扯而被擠破。以目前的發展來看,基於歐盟統合的四大流通原則,英國與歐盟之間的主要歧見如下:

  1. 就人員自由流通而言,目前歐盟會員國有300萬的人口在英國,有近100萬的英國人在歐盟,雙方談判的基礎何在,如何解決及安排?此外,在北愛爾蘭與愛爾蘭之間的邊境是否管制或簽署特別條約?
  2. 就貨物自由流通而言,英國與歐盟的貨物如何進出,是否課徵關稅?稅率如何?挪威、瑞士仍須支付經費予歐盟的模式是否接受或是套用?
  3. 歐盟多年既定的財政分擔,歐盟財政支出已規劃並同意至2020年,在此財政支出中,英國將分擔約250億到600億歐元的支出(所謂的分手費),特別是有關歐盟對外援助款項、歐盟整體的基礎建設與開發款項以及歐盟公務員的退休基金等,英國是否願意繼續部份或全部承擔?

 

綜合觀察,「沒有英國的歐盟」或者是「英國沒有了歐盟」都會造成歐洲力量減弱以及影響歐盟統合的進程。英國脫歐公投有其歷史、文化、政治等因素的遠因與近因,所產生之影響也有內部、歐盟以及國際等之不同角度,誠如許多歐洲人所觀察,經過近70年的歐洲統合,英國雖然在若干領域總是享有特殊的身份或條件,但與歐盟仍有「你泥中有我、我泥中有你」的這種難以切割且錯綜複雜的關係,如何創造雙贏實考驗著歐洲領導人的智慧。