2025.01.17 新台灣國策智庫經濟研究小組「從雙極全球化地緣經貿趨勢看WTO的挑戰」圓桌論壇會議

21世紀以來國際局勢多變，川普再度執政造成變化更加劇烈，地緣政治在經貿領域的影響不斷加強；依照鄧振中政務委員的見解，當代的國際經貿有三階段的歷程，戰後是去殖民化的、擺脫殖民地階段，GATT的談判就貿易貨品、關稅等解除管制；第二階段是後冷戰階段，80、90年代烏拉圭回合談判，後來成立WTO，建立非關稅、服務、智財等國際經貿秩序；第三階段中國加入WTO，中國經濟崛起與日趨全球化，同時美國霸權式微，為了國家安全、戰略自主，美中關係進入新冷戰。美中競爭使多邊全球化走向兩極，形成現在的雙極全球化，這個去全球化、慢球化、雙極全球化過程，背景是國際秩序與價值鏈沒有帶來安全，WTO無法解決貿易爭端，美國經貿不再開放而是強調規則，實際上是有跡可循、慢慢累積造成的。

1997亞洲金融危機時，國際經貿與海外直接投資趨緩，2008金融危機、次貸危機，全球供應鏈中斷或不穩，到2017美國退出TPP協定，不再青睞傳統自由貿易協定，2019全球疫情，2021美國快速授權法案年期屆滿，美中策略性對抗的原因是國際政治權力與經濟實力改變，中國的全球經濟佔比緊追美國，中國購買力大過美國20%，中國在快速崛起，美國的霸權在衰退；WTO從希望中國經濟帶來體制改變，到不再期待中國因為經貿而改變，對中國成為負責任的國際秩序主體期待幻滅；中國特殊優勢是國家資本體制，嚴重干擾國際經貿秩序，既有國際經貿規則無法有效處理，美國不再相信WTO的處理能力，中國也企圖要取代美國，貿易夾雜在地緣政治的糾葛裡面。國際政治與經貿朝向雙極分化，中國是WTO的最大受益者，美國反對的是僵化的WTO，中國發展追上美國當年發展的階段，其他國家正好在兩極之間，國際政治上WTO對台灣特別重要，我們可能會像中國一樣必須依賴WTO。

以前相信「經貿相互依賴」帶來和平，現在的地緣經濟顯然不再如此，就像俄羅斯也是WTO成員，結果並不能保證和平，現在各國多採取單邊主義，國際經貿要服從國家安全，違背自由貿易的產業政策現在不以為怪，地緣經濟政策在減少依賴、強調韌性，像早期GATT有國家安全條款，因應軍事衝突、疾病、道德以及後來的戰略問題，促進國內製造以達成策略與安全，而不只是單純的經濟目標，也就是經濟成為國家戰略或國家治術（ECONOMIC STATECRAFT）；現在地緣經濟的主要趨勢從「相互依賴」轉為「去風險化」（DE-RISKING），經貿爭端從司法轉為非司法化，單邊主義已經常態化，多邊主義（國際組織）則遭到弱化，經貿關係的國家安全化，使各國回歸重視產業政策發展，以價值為基礎的區域主義興起；地緣經濟注重國內取向，強調製造與安全維護國家主體，與自由貿易理論偏好經商無國界不同，經濟治術對國際經貿規則造成影響，中國現在依靠經濟實力發展並主張多邊關係，追求全球霸權因此與其他霸權衝突，美國則是脫鉤與防禦，要擺脫依賴並防堵來勢洶洶的中國。

經濟治術與地緣經濟是不同但可能並存的經貿典範，經濟治術是對外試圖影響第三國，以利達成地緣政治或外交目標，地緣經濟在對內強化或保護經濟利益，以鞏固經濟韌性、自主性與自足性，結果就是將無政治邊界的全球市場，轉變為因政治邊界而碎裂化的區域性市場；權力的膨脹使政治介入經濟的份量加重，美國的自由貿易政策並不代表政治的淡出，GATT一開始就深受美國的國際角色影響，經濟活動不是生活在政治的真空之中，政治制度的基礎需要經濟的支撐，所以共產主義因為經濟崩潰引起全面崩潰，美國戰後倡導自由經濟貿易，當時初期的GATT只有二十幾國，因此可以與IMF不同實施而共識決，美國提供資源及讓步以吸引各國加入，長期下來美國經貿成本多於利得，美國現在的利益不同因此不得不轉變，不再繼續支持WTO，前貿易談判代表賴特海澤（R. LIGHTHIZER）認為WTO不符美國利益，美國互惠貿易法案降低關稅促進貿易，現在經貿的區域化已經是現實，拜登總統就將全球經濟分成三塊，依照區域安全將經濟加以等級區分，以色列、新加坡、土耳其都沒有在第一級，最重要的WTO是有160幾個國家的經貿合作組織，但成員國集團分化內訌嚴重，在貿易領域中國的能力強大，美國要利用最大消費市場的優勢，逼迫中國與其他國家屈服。

WTO的角色何去何從，樂觀者認為改革可以重建恢復其地位，悲觀者例如美國就認為各國只是自利（TAKE ADVANTAGE），還是有許多國家對WTO有所期待，認為改革可以回應美中的需求，可以儘量賦予個別會員較大的裁量空間，給予較大的國家安全例外空間，司法解釋要更加尊重國家司法裁判，規範不足與漏洞處要補足，既有的規則要檢討修改，例如美國關切國營企業補貼問題的納入等，將實力導向轉成實例導向，國際規範為基礎的經貿關係，對於參與的國家還是有利的；實際上十來年前WTO就因為貿易爭端以致前景不明，畢竟早就已經成熟複雜的規則，要進行新的改變很不容易，對會員國家來說WTO就是國家的工具，WTO其實已經達到功能臨界點，大幅變化改革並不樂觀，WTO要改成符合美國要求不易，也可能不符合台灣利益，美國利益與台灣利益大不相同，WTO對國際處境特殊的台灣很重要，WTO的存在與否，或者如何改革，對台灣的利弊不定或者利害參半，台灣要怎麼辦？沒有WTO我們就沒有國際舞台，其他國家還有多邊關係可用，但是我們幾乎沒有任何替代性選項，CPTPP雖然不切實際但對台灣有重要性，只是還有很長的路要走，我們只有儘量從雙邊關係去努力。

地緣經濟會走到這地步，歐盟的態度也很有關係，目前世界對地緣經濟的認識不足，還是寄望奢求WTO的改良，實際上現在科技改變的推力更大，地緣經濟的效果也變得更大；拜登總統的國家安全顧問蘇利文（J. SULLIVAN）一上台就注意到產業政策，拜登的想法還是修正自由貿易，只為想要維持領先中國；川普的團隊則顯得見解不同有些矛盾，科技新貴希望自由擴張增加利益，有一些人則是想到國家安全，賴特海澤認為中國改變貿易規則，川普則指示為了對中國有公平貿易，顯然過去的自由貿易不再，但新規則也還不清楚；我們去全球化的認知還是不清楚，自由貿易雙邊協議是目標、不是包袱，不應沿襲全球化自由貿易邏輯，要有不同的角度與思考，台灣有沒有哪些利基不可取代的思考，產業鏈的不可取代性以及必須性，方位外交、整合性外交、科技優勢有沒有融入？在對外經濟談判以及經濟要求如何？地緣經濟浪潮的應對與STATECRAFT的思考應該有不同。各國有他們自己的政策，我們的目標與邏輯要有關鍵性，經貿關係與基礎的全面改變，依循既有思考訓練已經成為問題。

GATT24條允許關稅同盟的自由貿易規則，加入的貿易規則與美國要求的接近，美國還是以強大的談判要求對手接受條件，美國現在希望規則導向、不要市場開放，還強迫對手簽訂開放，美國現在要求各國簽訂的經濟效果需要評估，美國貿易代表署（USTA）貿易談判的五大議題，美國的標準公佈後，台灣要怎麼辦？WTO對台灣的經濟效果不大，因為受到中國作用太大的影響，台灣並沒有從WTO得到成長，ECFA也是對台灣效果有限，反而引起產業外移，造成我國就業人數減少；簽訂經貿協定有很多層次的考量，目前當務之急是產業鏈外移，ICT與汽車零件移轉到美國，是不是對台灣不利？企業外移利益與在地利益是不是不同？ECFA曾經造成產業空洞化，中國進口只是取代台灣自己做，產業外移結果就是減少就業，還是我們要維持台灣的產業實力，如此則教育政策也關係不小，台灣在地產業需要適當人力，離島產業會走向類似自經區的結果，貿易協定對台灣的利益牽涉很廣，包括招生、課綱、證照、勞工、環境等影響，多元化帶來的平庸化，也都會降低產業競爭力。

經濟貿易官僚常與產業工業幕僚的思考理解不同，貿易思考忽略經濟技術的變化，區域化的協定也與傳統不同，規則協調、技術合作與媒合產業功能加重，已經不是開放市場的思維；台灣要能簽就簽，不需考慮經濟利弊，願意簽訂就是進步，有利國家地位；再生能源技術等國際合作也是有利有好處，外溢效果不限於經濟領域，對WTO我們沒有悲觀的權利，我們的國際地位空間珍貴值得維持，電子商務我們有協商沒有簽訂，因為有中國的影子，美國也沒有參加，規則沒有多邊化，所以我們保留空間；雙邊關係對我們極為困難，因此WTO會員資格格外重要。現在166國並沒有退出WTO的意願，WHO是因美國出錢多所以想要退出；以前廠商是自由經濟主角，現在政府的角色與定位要釐清，要考量利基點在哪裡？公部門的角色份量增高，典範已經與傳統大為不同，涉及國家安全與價值選擇。