在國土與人民生活安全之間的原住民保留地

張人傑

新台灣國策智庫研究部研究小組總召集人


在寧靜而偏遠的玉山腳下,近日發生一場規模不小的遊行抗爭,數百位農民聚集信義鄉公所,抗議要求拆除地上建物否則收回承租土地的通知;農民承租原住民保留地開墾及居住,是一個不顯眼的、邊陲的社會經濟現象與痼疾,是台灣社會政治潛藏的一個不定時炸彈,在土地資本化壓力、政策偏差扭曲與行政怠惰失能的背後,隱藏著巨大的族群衝突、人權保障與國土安全隱憂。

 

信義鄉的這場社會抗爭,不意外的又是由(南投縣)山地鄉平地住民權益促進會發動的,平權會—全台山地鄉平地居民權益促進會,可說是建立在族群界線上的一個政治經濟團體,其成立的直接動因來自對80年代原運—特別是還我土地運動的回應;1980年代末三波來勢洶洶的還我土地街頭抗爭,引起社會巨大震撼以及政府的重視,同時也引起廣泛分佈在原鄉務農經商漢人(平地人民)的恐慌,平權會就在危機感的驅動下迅速成立並拓展組織與遊說。

 

漢人商業活動規模龐大的仁愛鄉,漢人農業人口眾多的信義鄉與和平鄉,自然成為平權會的活動重鎮與組織基盤,鄰近都會的復興鄉以及農業經濟活躍的大同鄉,以及其他山地鄉,也都有平權會的活動足跡並強力的影響地方政治;平權會的本質是原鄉的漢人自利或自保的組織,主要訴求是漢人保留地所有權的取得(或曰山坡地放領)及保留地自由買賣,其次是漢人得以參加山地鄉選舉。原住民保留地成為原漢關係與族群問題的焦點。

 

原住民保留地在21世紀之前稱為山地保留地,是沿襲日治時期的原住民保護措施,原有劃設及編定約24萬餘公頃,主要依據1950年代中期台灣省民政廳第四科,所進行的山地保留地清查結果登錄,在1980年代政府為回應還我土地運動,又陸續增編約兩萬公頃;許多保留地毗鄰國有林班地、原野地或河流,或陡坡及環境敏感地帶而不適合開發利用,1980年代初期大甲溪上游取締山坡地超限利用,砍伐高冷水果造成激烈衝突的重大社會事件,以及921地震大甲溪流域嚴重土石崩塌、山河變色,引起災後是否復建的激烈爭議,凡此不難看出原住民保留地與國土安全之間的敏感關係。

 

原住民與原鄉的社會經濟弱勢可說毋庸置疑,然而,那些居住在原鄉的漢人處境又如何呢?日治時期的山地管制是極為嚴格的,大概只有少數腦丁、隘勇和林班工人可以進入山地,這些人有少數得以居留並落戶在淺山的地區(如三星鄉「魚池鄉」竹東鎮),戰後則逐步鬆綁山地以及保留地管制,除了政府本身的眾多林場、農場的開發之外,還優待公教人員居留並安置大量榮民,1960年代以後更放寬平地人上山取得及開發保留地,漢人的大量湧入與巧取豪奪不只惡化族群關係,也加速山地保留地的移轉與流失,原民的生存危機催生出1980年代的原運及還我土地運動,平權會也在原運的刺激下應運而生。當年政府的特權袒護與便宜行事,為今日的保留地問題種下禍根。

 

1980年代商業資本的飯店與休閒遊樂事業延伸至原鄉,造成部分原鄉土地資本化現象。之前在原鄉的漢人多是經營小型商業與農業,大型開發與商品化農業多是政府特權所致,所以,原鄉的漢人一般以小農經濟為普遍類型,公部門特意庇護的事業人員及移民村為特例;長期甚至世代在原鄉居住經營的漢人,當初因政策鼓勵使其產業與家當都在上山,如今因原住民權利及環保意識抬頭的政策移轉,可能因為營建署或原民會的「依法行政」一個政策,一夕之間面臨破滅、無以維生的慘劇,其間涉及人權與人民權益問題不可不慎。

 

平權會的動作與訴求並不是大社會理解及關心的對象,卻是偏鄉原住民區域的重大紛爭與衝突的呈現,凸顯出保留地問題與國土保育政策的一些癥結,是山地包括榮民、移民、閩客在內的原漢問題與族群摩擦的導火線,保留地開發也是水土保持與環境治理的一大隱憂,原鄉居民的住居與財產相關的人權問題也不容小覤。原住民保留地—包括原鄉的原民與漢人的土地,是政府必須全面、深入面對與檢討的政策議題,否則犧牲的不只是社會邊陲的一部分人民,更將增加全體人民生命財產安全的風險與危機。