朝核危機的信心建立機制
蘇世岳
新台灣國策智庫研究部副主任
朝核危機的峰迴路轉，讓許多國際關係理論家急著在眾多理論中找出說法。從2006年首次到2017年的第六次核試，北韓甚至還完成了洲際彈道飛彈的試射，韓半島一度成為廿一世紀東北亞地區和平與穩定最大的變數。然而，劍拔弩張之際，北韓領導者金正恩卻突然兩次密集造訪中國，並且與南韓總統文在寅舉行了會晤，接下來更將與美國總統川普會面，一瞬間，金正恩彷彿又成了「和平的締造者」。目不暇給的快速變化，不但困惑世人的眼光，也對既有的國際關係權力結構提出挑戰，首腦間的高峰會談真的能突破多年「六方會談」（由南北韓、日本、美國、中國和俄羅斯，針對朝核問題所進行事務性層級會談）的困境，或許「信心建立機制」(Confidence-building measures) 的落實，恐怕才是難題的解決之道。
朝核問題的本質並不複雜，追根究柢就是「援助換棄核」。1994年的「朝美核框架協議」(DPRK-U.S. Nuclear Agreed Framework) 早已經點明，只要國際社會願意提供足夠的重油和兩座輕水反應爐，北韓將不會進行核武器的開發。然而，美國總統面對國會的壓力（共和黨的國會始終反對這項方案），多方推遲對於北韓的承諾，這雖然是民主政治決策上的常態，但對北韓來說，卻是對於國際協議的公然違反：如果作為霸權的美國都無法信守承諾，北韓作為一個小國，又為何要率先放棄手中僅有的武器呢？也因此，朝核問題就在交相指責的過程中，落入「試驗-制裁-再試驗-再制裁」的惡性循環中，這也一步步墊高了要求北韓棄核的成本，同時也引導出另一個問題，誰應該負擔要求北韓棄核所帶來的經費支出呢？
當前元首高峰會談的內容，實際上並未觸及到朝核問題的核心。接觸、交往當然有助於緩和緊張的情勢，但這不必然代表朝核問題已經找到解決方案，做為一個擁核的社會主義國家，金正恩表示，北韓勞動黨的新戰略路線是走向「社會主義經濟建設」的道路，而北韓再啟工業化的關鍵就是擁有穩定且充足的電力供應。截至目前為止，各方的言論卻僅在於營造良好的氣氛，但如何援助來讓北韓「凍核」，讓北韓走上經濟發展的道路，實際上根本沒有觸及，也沒有國家願意主動提出。換言之，「六方會談」的困境依舊擺在眼前，而寄望高舉「美國優先」，費心於調整中美貿易逆差的川普總統，說服共和黨的國會撥款援助北韓，恐怕也不是一件容易的事情。
既然如此，朝核問題的出路在哪裡，「信心建立機制」的落實或許才是應當走的第一步。「信心建立機制」的提出，最早是冷戰時期親美的北約國家集團，為了避免與親蘇聯的華沙集團，因誤判而引爆核子大戰所提出。「信心建立機制」不是問題的最終解決方案，但卻是跨出問題解決有效的第一步。「信心建立機制」的目標是，要讓各方行為者間的行為具有可預測性，具體的方法就是要讓彼此間的「訊息充分交流」，而所提供的訊息必須要具備「可檢證性」，特別是在有關軍事裝備種類、數量，與軍事人員的移動上。現階段要求國際社會在沒有任何信心的基礎上提供北韓經濟援助，並不實際；而北韓也很難在沒有國際保證的情況下主動棄核。因此，「信心建立機制」的落實要能確保任何一方的現狀不會被改變，這就使得美國必須正視北韓擁有核武器的現實，而北韓也必須要讓第三方人員能重回北韓，檢視相關的核武器設施。當累積足夠的善意後，國際社會即應放鬆對北韓的經濟制裁，而北韓也應該放棄西方國家政府開發援助的幻想，主動開放引進國際私人資本，在融入國際經濟體系的過程中，藉由互賴、互信才能為韓半島的和平帶來一線曙光。
