2023.08.30 新台灣國策智庫內政研究小組「從前瞻計畫爭議探討台灣的行政區劃」圓桌論壇會議

前瞻計畫特別必須注意的是有三次追加預算，第一次600億，最近的第四次8400億，合計追加三次總計編列四次預算，前瞻計畫審議過程是逐期編列，沒有造成負債只是運氣好，因為逐年編列與普通預算混雜，納入增加出來的稅收收入；特別預算應該一次編足，逐期編列造成執行效率問題。2017年7月6日三讀通過「前瞻基礎建設特別條例」，行政院規劃以8年期間編列8824億9千萬元前瞻計畫特別預算，2021年行政院推出被稱為前瞻2.0的後4年「前瞻建設基礎計畫」，引起許多有關計畫執行、編列的批評與爭議；前瞻計畫爭議的核心還是在於經費問題，因為獨立於總預算之外的特別預算會受到各界矚目，特別預算的追加減預算尤其容易引起爭議；實際上，同一個年度經常有編列多個特別預算的情況，各地方政府的追加減預算也非常普遍，有的縣市政府追加減預算金額佔總預算高達三分之一，也有一年追加減預算次數多達三次者。

一般而言中央政府的追加減預算比較慎重，地方政府的追加減預算則過度普遍；追加減預算顯示行政機關的執行力有問題，因為預算編列會受到年度時程限制，年度即將結束才編列的預算如何會有執行的時間，或者必須一再追加預算顯示預算的編列與執行不夠實際、嚴謹；特別預算當然有其必要，例如1999年九二一大地震的總統緊急命令編列800億元救災、重建經費，緊急命令還訂定有執行要點，後來納入「九二一震災災後重建特別條例」，2009年「莫拉克颱風災後重建特別條例」編列預算1200億元；有些預算不需另外備文可以內部調整，曾經有某國立博物館追加減預算結餘鉅額經費，當時可以拿來購買週遭未開發土地做為園區之用。

特別條例最重要意義是鬆綁，不受「財政紀律法」、「公共債務法」規定的限制，特別條例的特別預算是特別法高於普通法的總預算；社會重大變故，國防建設需要，都可以編列緊急預算；九二一大地震重建效率良好，與「九二一災後重建條例」的制度設計有關，所以組織制度對於經費使用的效果很重要；前瞻計畫之所以錯誤百出，不只是計畫作業凌亂的結果，還有來自組織制度錯亂，各部會倉促集合舊有的散亂資料，各機關之間沒有仔細的協調整合，更談不上計畫的預測評估，這只要從計畫內容專有名詞參差不齊，項目解釋沒有連貫統一就可以看出來；預算的編列需要詳細估算經費，計畫粗糙、估計不實會影響經費編列。以前台北市楊金欉市長規劃文湖線，交通大學估計200億最後440億定案，第一年估計乘載量600萬人次，實際結果並沒有太大出入；翡翠水庫是林洋港市長計畫，李登輝市長沒有動工，後來楊市長任內開工，原來編列50億經費計畫，後來有尚屬合理的調整。

行政區劃依法需要訂立法律，內政部多次力爭終於催生行政區劃法草案，但立法院未能審議通過立法，以致目前有部分政黨提議「行政區劃程序法」作為替代方案；行政區劃法可以變通列在地方制度法中一章，如果納入地方制度法就容易通過，制度法第七條之一是變形規定，應該回歸行政區劃法才是正道；草案擱置是因為立法委員考慮選區經營問題，現在單一選區兩票制有73個選區，選區劃分的變動是非常敏感的議題；選區劃分與行政區劃要避免複雜，並由立法院審議立法，以免地方議會介入造成立法遲滯的困難；全面行政區劃應該就要有行政區劃法，解決現在改制升格容易，行政區劃、割裂的困難；行政區的規模、調整不應一體適用，農村型、都會型、工商型不可同一標準；當年板橋區要調整卻受到居民反對，利益取向與地方包袱使區域調整困難，但是社經發展使調整有其必要，組織行政精簡也可以節省公帑；改制之後直轄市人員職等要調高，因為職權位階不同、其相對責任也不同，因此有必要進行職等、編制調整；內政部行政區劃職權曾經變動移轉，現在又回歸民政司主管，地方行政區劃是民政局負責。

今天如果要推動行政區域調整，第一要考慮議會的問題，涉及自治、民間團體的調整；第二是行政區劃一定要斷然，要參考自然生態、政策規劃；第三是行政區劃的完成要一步到位，政府組織也列入規劃；第四要全面實施比較好，否則法規條文修改困難；第五是經過立法院就好，不要經過地方議會以免陷入爭議。但是地方自治團體的組織與名稱，承載歷史文化感情等，進行區劃是不是要有公投比較合理，直轄市區級自治權利與否沒問題，都市原住民鄉才是要考量問題，因為其存在與定位值得商榷；法國市與區議員可以兼職、重疊，有利行政溝通協調；行政區劃關鍵在主政者的魄力門檻，預算分配還是需要制度周全，不要造成中央地方搶錢；特別預算與年度預算的關係，如果大量公共建設編列在前瞻，啟用後就會發生後續維護問題，如果是常規的年度預算就不會有問題；目前地方治理的焦點多落在六都，全國性層級的行政區劃目前沒有人管，如此地方空間規劃權就空洞，都會與都市內城鄉差距過大，全國也應重新調查規劃，審視鄉鎮區層級的問題與發展需要；縣才是地方治理的重點，因為縣下面有鄉鎮，不是只有管考的問題，縣處理某些事情也須配合鄉鎮，數位化發展程度、房價高低、「地盤利益」、民眾認同的差異都要考量，直轄市區自治應該是基層民主發展的利基，派系利益、地方民主、社區意識、人才培育都是有意義的議題；中央地方爭議應該回歸立法院，政黨與政務官的政策都沒有講清楚，事實上地方首長就可以利用手上法律工具，「地方自治條例」的權力應該發揮利用。

「財政紀律法」立意良善但效果不彰，公共債務法、財政紀律法沒有都有罰則，違法的法律效果應該要明顯；我們對於多年期財政計畫缺少研究，租稅、財政排擠等嚴重問題，地方政府的應對就是行政法人，可是並沒有解決財政問題，行政法人成為規避監督的工具；地方政府爭取前瞻計畫有其經濟成本，第一級台北市拿不到，第二級桃園市負擔不低，分五級財政負擔不同，自籌款比例是地方的負擔及考量，首長在聲望壓力下還是要爭取政績；中央預算下來只管生不管養，後續營運費用就會困難，組織經費、人員修繕的維持、發包都是難題，故前瞻計畫的申請與否見仁見智；人口消長太大、太不平衡，行政區劃是現實問題，自治體必須進行內外調整；現在直轄市區級自治有其必要，某些區人口眾多又持續擴張，沒有自治就會有行政執行困難，區級的居民生活服務應該自治，區級自治有其可行性，通盤性實施區級自治有必要。前瞻計畫的爭議前半段是在國土計畫的搭配，不論哪個政府都喜歡以特別預算進行公共建設，為了灑錢、「綁樁」、建設等各種目的都可能，如果GDP成長、歲入超徵還好，否則會有預算壓縮；既得利益者阻力很大，魄力是行政區劃的關鍵；特別條例還是少用，從來沒有人因為財務被處分，制度實施問題可能被忽略或掩飾。