2022.12.26 新台灣國策智庫內政研究小組「當代地方治理的檢視與策進」圓桌論壇會議

台灣的中央地方關係屬單一制國家，單一制國家大多是強幹弱枝的中央集權，中央很大很強，但地方很弱；地方如果可以很強的話，就更可以帶動整個國家；現在地方政府沒有治理只有服務，而且是沒有止境地愈做愈多的服務，距離治理的目標與理想愈來愈遙遠；中央與地方關係可以分為「垂直關係」與「水平關係」，地方治理也有地方內部與地方之間的關係。

單一制國家政策與執行的劃分不易，引進增加各種原則並無助益，權限不清引出財政失衡問題，造成市場失能的效應，政黨因素影響財政劃分造成經費分配的偏差；財政垂直失衡使中央財政肥胖，但地方瘦弱，有些地方政府以賣地還債或作為財務收入；地方經濟功能的強化最重要，鄉鎮是推展社會經濟，城市是發展市場經濟，地方應是內生型有地方特色的地方創生，沒有財政能力資源就不容易實現這些功能。

地方治理常見的問題大致有：直轄市地方自治功能比地方多了4項以致產生隔離效果，府會關係的協商機制不夠健全，地方機關資源不足沒有專人及專預算，地方政府無法留才造成執行能力不足，跨域治理的參與缺少配套也沒有正式參與機制，市區內都心區與周邊的落差很大，土地資源的重大利益淹沒了其他的地方議題，城鄉差距特別是緊急醫療的差距大，小城鎮的弱化連帶認同感歸屬感將消失，地方人口不斷流失與人口老化嚴重，中央與地方認定不一致衍生中央與地方權限爭議，法令限制極多致創意與新政策無法推動，官派地方首長功能不彰也不利地方特色，縣市長計畫不受重視無法落實，地方治理沒有遠見，連選舉也沒有提出計畫和政策，「你做的、我就不做」以及「換人就停擺」的執政斷層等。

目前六個直轄市（六都）與非六都縣市的地方行政區劃格局，肇始於前總統陳水扁，完成於前總統馬英九任內。地方治理的變革可見諸於歷來台灣地方地理空間橫向改造，李登輝認為台灣應調整為「七大區域」，各區按本身資源與特色永續發展規劃；陳水扁2000年參選總統時提出中部地區要有「三個第三」的政見，包括第三個國際機場、第三個科學園區、第三個院轄市，並在2007年5月修正公佈《地方制度法》第四條，即俗稱「準直轄市」條款；2008年謝長廷主張將台灣國土重劃改造成六個大區，依各區域特性和特色進行適合各地區的開發發展計畫，促使國家競爭力大幅躍升；2009年6月29日馬政府公佈台北縣、桃園縣、台中縣市、台南縣市、高雄縣市的合併、改制、升級，構想「三大生活圈、七大區域」概念，各區設「區域發展委員會」由直轄市推動該區域進步。

理想的中央與地方府際關係的策進可有：1、健全地方經濟治理角色，以地方經濟自治為基礎，在強化區域發展內在動力的同時，積極對外拓展區域發展新空間，以源自地方力量的內生型發展作為基本動力，同時搭配「區域行銷」(regional marketing)的策略，就是把地方本身當作一種資源來開發；2、強化跨域治理機制，從法制上建構周全、細緻的合作機制，包括地方制度法、財政收支劃分法、公共債務法、人事、會計、預算等相關專業法律、法規的統整修正，地方制度法以專章規範，將垂直與水平跨域合作體制的建構，單一功能、部分功能合作組織的建制、退場，以及相關人事、組織、財務、債務等方面的調整配合予以明確規範；3、確立國政參與制度以增進中央與地方關係，首先建立定期的地方自治團體表達意見的平台場域，藉此來凝聚中央與地方的共識並消弭歧見；其次成立地方自治團體組織來促進地方發展與府際合作，地方自治團體組織除了定期匯集各地方的意見、協調水平的府際合作、建立地方政策建言的資料庫之外，同時可以舉薦中央政策決定過程當中的專家學者人選；其次應建立中央與地方的協議平台場域，其一是中央與地方針對與地方相關的國家事務進行協商的「協議場」，其二則是仲裁中央與地方的權限爭議的「準司法機關」，以解決中央球員兼裁判的問題。

制度面的變革與創新是提升地方治理必要的基礎工程，地方政府府會協商機制依循地方制度法第39條規定，府會發生議決案爭議可以覆議方式解決，第38條、第40條規定府會因議決案或預算案發生爭議，上級自治監督機關可以介入協商，但現行法律建構之協商機制並不完備；中央與地方財政的垂直失衡必須修改財政收支劃分法，2020年度財政收入中央政府分到了72％多，地方政府6都跟16縣市加起來還不到28％，然後中央政府占全國政府的支出不到59％，地方政府負擔41％的支出，中央拿到收入的七成多，但是只支出六成不到，這種現象顯然並不合理也不利國家整體發展；跨域治理的解套要增訂地方制度法第24條之1，賦予相關地方自治團體成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作，並明定共同上級業務主管機關，對跨區域之建設計畫或跨區域合作事項，應優先給予補助或其他必要之協助，第24條之2規範以行政契約合作者，契約應載明條款，跨域治理行政契約的內容須明確化以減少爭議。