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2022.03.23 新台灣國策智庫法制與司法研究小組「台灣憲政改革的政治前景:一個初步的評估」圓桌論壇會議

新台灣國策智庫舉行法制與司法研究小組論壇會議,討論「台灣憲政改革的政治前景:一個初步的評估」;世界各國憲法的平均餘命是19年,台灣的這部憲法已經存在70年,現在不合用可說是正常的結果,但是憲法愈不合用時將愈難改革,目前全面執政的民進黨是否真的願意憲改?如果風險愈大、成本愈高、將會愈難改,因為政治行動者愈不會有推動的意願及動力;如何定義憲政現狀(status quo),現狀改變的策略、路徑與成本如何選擇與計算,可以發現台灣憲改的意願可能並不是那麼強,雖然國家體制、定位、選制等不同主張很多,憲改或制憲的熱情與共識似乎仍然不夠;台灣目前的憲政問題應該尚不致構成危機,所謂憲政爭議可說只是制度或實施的失調,我們要注意的是憲法愈老愈不容易改革的現實。

我們要探討的是政治與憲政改革的關係(politics and constitutional reform),也就是到底改革怎麼發生,讓現狀發生改變的改革如何發生,這樣的討論議題就是憲政改革的政治,常用的有幾個觀點也是弔詭的存在,這些不同的觀點發展成幾項分析工具,我們可以1、需求與供給/誘因與機會;2、結構與能動性;3、利益、熱情與理智;4、共識、妥協與票決等,這些概念化工具做為分析的參考。

與殭屍憲法(constitutional zombie)的刻板印象不同,台灣憲政是充滿挑戰又相當動態的;台灣憲改面對的幾項政治弔詭是1、老成文憲法愈來愈不合用,卻也愈來愈難被改變;2、困難的修憲程序設想大改,卻只能用來小修,而小修又不易通過公民複決;3、憲改時刻隨著選舉週期一再浮現,卻也一再被錯失;4、憲改共識與憲改需求未必合致;5、修憲失敗未必有助於制憲運動,但制憲的困難卻加深了修憲的困難。經由修憲程序是最可能成功的制憲模式,修憲 vs. 制憲,並非完全對立,修憲成功就有制憲的成功,可以累積合作經驗與善意營造,進而造成共識。

目前總統直選已經走不回內閣制,充其量只是偏內閣制的總統制,內閣制目前很難想像,要人民放棄選舉總統很困難;總統與立法院不一致時(分裂政府),要不要立法院多數推出院長?如何提名行政院長?行政院長對誰負責?誰組閣?目前民意並不穩定。人權條款要不要增訂?共識很少;我們憲法裡面中央政府體制的彈性很大,現在運作很像接近總統制,但憲法的規定也可看成內閣制,實際運作與慣例可用,不一定要修憲;總統職權沒有明確規定,如總統職權行使法還沒有立法,以憲政運作去調整法律,有很多詮釋空間與主事者有關而不是條文問題。現在朝野對那些議題有修憲共識,事實上很模糊。

雖然公民權利與公民參與不容忽視,一般國民的修憲動機可能不見得很強,國外修憲過程一般只要代議菁英參與,但台灣高門檻複決會使問題一再遞延累積;現在憲改需要高度共識,但我們幾乎無法達成共識,修憲的事項又不見得需要共識;修憲需要跨黨派,共識與善意需要培養累積,朝野需要長期磨合,立院與政黨也需要同步;現在改革可能可以修訂一兩條條文,有沒有可能修成整部憲法的改變?以現有程序可說很難;制憲會議或公民會議的設計也可考慮,再經過立法院審議。要改變修憲程序,法制改革需要思考。國家面臨重大危機可能改變憲政秩序,例如被侵略時我們要如何克服挑戰,或國際環境突發改變時,我們需要先設想如何緊急因應,真正危機時,如武力攻擊,台灣除了抵抗外力,憲法怎麼處理?制憲與修憲關係到國家是否已為危機時刻做好準備。