2024.04.19 新台灣國策智庫內政研究小組「520後台灣憲政展望」圓桌論壇會議

中華民國憲法本文至今沒有修訂過，台灣從1991到2005年歷經七次「修憲」，只是外掛增訂成為「憲法增修條文」，並沒有真的翻修建立「第二共和」，外掛增修條文的「半總統制」，也可說是「偏向總統的雙首長制」；總統雖然直選卻沒有明確界定的職權，憲法文本幾乎沒有總統角色，目前總統職權大致都是經由釋憲而來，總統常被批評是「有權無責」，實際上總統因為沒有法定授權的職責，可以說是「無權無責」而不是有權無責；現行憲政架構之所以被稱為半總統制的理由，是因為總統只有行政院長的提名權，並沒有行政與各項配套職權，即使是緊急命令的發佈，都還要經過行政院院會決議後，才得以提交立法院追認。

我國現行的半總統制架構，來自內閣制的文本加上總統制的修憲（增修條文）元素，憲法文本規定行政院是最高行政機關並向立法院負責，增修條文規定總統從國民大會的間接選舉，改為相對多數決的直接選舉，同時取消立法院的閣揆同意權，因應國會倒閣，總統也擁有被動的立法院解散權；府院會黨也就是總統、內閣、國會、政黨，是我國憲政秩序的四個行為者，政黨雖然沒有明定角色，在總統兼任黨魁與聯合內閣議題上，政黨成為牽動憲政全局的角色之一；有人稱賴政府是少數政府，實際上不是少數政府，因為賴是相對多數而不是少數，正確的講法是「分立政府」，現在的美國也是分立政府；我國內閣任命來自總統而不是國會，所以我們是分立政府而不是少數政府；聯合政府也不存在，因為沒有共同執政綱領則聯合政府就不成立，我國政黨沒有提出具體共同目標，就沒有聯合執政的政治文化基礎。

台灣並沒有少數執政或少數政府的問題，因為組閣在總統、倒閣由國會，內閣的正當性來自總統，兩者的來源不同形成二元行政的一元化，內閣制國家在欠缺多數支持時才是少數，因此台灣並沒有所謂少數的問題，而是接近總統制下雙元民意衍生的分立政府；聯合內閣沒有在台灣真正實現過，歐陸國家依照執政綱領才成立聯合內閣，也就是由政黨協商、結盟提出具體政策綱領，選後執政分配職位；台灣總統內閣沒有發生過衝突，但如果是共治之下二元行政就有衝突機會，四個行動者之間的每個關係都可能衝突；2000年曾出現二元民意分立，這次2024年是第二次，現在立法院三黨不過半，相對多數顯得脆弱但沒有出現明顯的分立僵局。

目前國會是「矛盾多數」的三黨不過半，因為不論是區域還是不分區選舉，民進黨得票數都明顯高過國民黨，但席次卻少於國民黨，這種席次與得票數的矛盾現象，使選區人口數的落差造成「票票不等值」問題；民進黨不分區獲得4982千餘票、國民黨是4767千餘票，各獲得13席不分區，在區域選舉方面，民進黨獲得6095千餘票，國民黨獲得5401千餘票，雙方得票數差距達694千餘票之多，轉換為席次後，國民黨反而以39席高過民進黨的38席，這種「票少席多」的矛盾多數現象，反映出選區劃分與選制脫離現實的不合理、不公平問題。

矛盾多數的不合理現象目前沒有受到重視，這種不合理的效應有修法需要甚至影響憲政秩序，矛盾多數以其少數支持，卻代表多數民意進行監督甚至擴權，是必須嚴肅面對並檢討的一個問題；目前的國會擴權提案如獲通過，勢必衝擊憲政體制與運作，國會調查權將與司法高權以及監察院職權衝突，人事權將侵犯行政權造成立法院與行政院衝突，總統報告與質詢與憲法規定不合，藐視國會則有政治問題刑法化的顧慮；國會擴權修法將衝擊憲政秩序穩定，不能澄清憲政問題反而造成憲政怪獸並把問題複雜化，沒有解決總統憲政權力與職權不明問題，更容易把立法院的衝突擴散到監察院、司法院甚至總統。

從過去經驗來看，陳水扁總統時期還有組閣權的爭論，也就是國會或總統職權問題，後來這爭議落幕，立法院還是定位在監督權，沒有提出組閣權，所以憲政定位是總統制精神，運作上也是接近總統制，差別只在總統沒有直接介入行政權，台灣的運作型態還是分立政府；立法院調查權是有爭議的，司法院大法官第585號解釋立法院有調查權，引出調查權爭議，調查權是輔助立法權，立法院行使憲法職權時，有必要時才用到調查權，且涉及限制人民權利時必須符合憲法及法律要求，司法院大法官第325號解釋則說明立法院是以文件調閱權為限的不完整調查權，調查權是輔助權力而不是目的，有時還與聽證權重疊；總統「相對多數當選」要改成「絕對多數兩輪投票」，但憲法條文的相對多數規定很清楚，雖然可以檢討憲法規定，但外國實施絕對多數二輪投票經驗，反而造成弊端叢生的暗盤政治；目前分立政府並無不好、更不悲觀，現在差強人意的架構運作仍然有可行性，施政風格與政治領導是總統執政的關鍵，分立政府不是立法行政的對立，執政者謙卑可以施政順利，需要時凝聚共識與誠摯說服就好。