2022.03.23 新台灣國策智庫法制與司法研究小組「台灣憲政改革的政治前景：一個初步的評估」圓桌論壇會議

新台灣國策智庫舉行法制與司法研究小組論壇會議，討論「台灣憲政改革的政治前景：一個初步的評估」；世界各國憲法的平均餘命是19年，台灣的這部憲法已經存在70年，現在不合用可說是正常的結果，但是憲法愈不合用時將愈難改革，目前全面執政的民進黨是否真的願意憲改？如果風險愈大、成本愈高、將會愈難改，因為政治行動者愈不會有推動的意願及動力；如何定義憲政現狀（status quo），現狀改變的策略、路徑與成本如何選擇與計算，可以發現台灣憲改的意願可能並不是那麼強，雖然國家體制、定位、選制等不同主張很多，憲改或制憲的熱情與共識似乎仍然不夠；台灣目前的憲政問題應該尚不致構成危機，所謂憲政爭議可說只是制度或實施的失調，我們要注意的是憲法愈老愈不容易改革的現實。

我們要探討的是政治與憲政改革的關係（politics and constitutional reform），也就是到底改革怎麼發生，讓現狀發生改變的改革如何發生，這樣的討論議題就是憲政改革的政治，常用的有幾個觀點也是弔詭的存在，這些不同的觀點發展成幾項分析工具，我們可以1、需求與供給/誘因與機會；2、結構與能動性；3、利益、熱情與理智；4、共識、妥協與票決等，這些概念化工具做為分析的參考。

與殭屍憲法（constitutional zombie）的刻板印象不同，台灣憲政是充滿挑戰又相當動態的；台灣憲改面對的幾項政治弔詭是1、老成文憲法愈來愈不合用，卻也愈來愈難被改變；2、困難的修憲程序設想大改，卻只能用來小修，而小修又不易通過公民複決；3、憲改時刻隨著選舉週期一再浮現，卻也一再被錯失；4、憲改共識與憲改需求未必合致；5、修憲失敗未必有助於制憲運動，但制憲的困難卻加深了修憲的困難。經由修憲程序是最可能成功的制憲模式，修憲 vs. 制憲，並非完全對立，修憲成功就有制憲的成功，可以累積合作經驗與善意營造，進而造成共識。

目前總統直選已經走不回內閣制，充其量只是偏內閣制的總統制，內閣制目前很難想像，要人民放棄選舉總統很困難；總統與立法院不一致時（分裂政府），要不要立法院多數推出院長？如何提名行政院長？行政院長對誰負責？誰組閣？目前民意並不穩定。人權條款要不要增訂？共識很少；我們憲法裡面中央政府體制的彈性很大，現在運作很像接近總統制，但憲法的規定也可看成內閣制，實際運作與慣例可用，不一定要修憲；總統職權沒有明確規定，如總統職權行使法還沒有立法，以憲政運作去調整法律，有很多詮釋空間與主事者有關而不是條文問題。現在朝野對那些議題有修憲共識，事實上很模糊。

雖然公民權利與公民參與不容忽視，一般國民的修憲動機可能不見得很強，國外修憲過程一般只要代議菁英參與，但台灣高門檻複決會使問題一再遞延累積；現在憲改需要高度共識，但我們幾乎無法達成共識，修憲的事項又不見得需要共識；修憲需要跨黨派，共識與善意需要培養累積，朝野需要長期磨合，立院與政黨也需要同步；現在改革可能可以修訂一兩條條文，有沒有可能修成整部憲法的改變？以現有程序可說很難；制憲會議或公民會議的設計也可考慮，再經過立法院審議。要改變修憲程序，法制改革需要思考。國家面臨重大危機可能改變憲政秩序，例如被侵略時我們要如何克服挑戰，或國際環境突發改變時，我們需要先設想如何緊急因應，真正危機時，如武力攻擊，台灣除了抵抗外力，憲法怎麼處理？制憲與修憲關係到國家是否已為危機時刻做好準備。