「票票不等值」的小立院與大立委
張人傑
新台灣國策智庫研究小組總召集人
蔡英文總統九月在民進黨全代會，宣布要啟動修憲工程，處理包括「票票不等值」及「18歲公民權」等問題，「票票不等值」與立委席次、選區劃分密不可分；2020第十屆立委選舉雖然為時尚早，選區劃分問題已經是山雨欲來，為了台南、屏東可能的立委名額以及選區變動，中央選委會已經召開多次公聽會，地方各界則如臨大敵神經緊繃；選區劃分問題，直接牽動地方政治生態變化，也造成國會結構的連鎖效應。
目前實施的立委選制來自2005年第七次修憲，民意透過修憲“修理”立法院，但是有沒有“修好”則見仁見智；當時人民普遍對立法院不滿，厭惡立法院的藍綠惡鬥以及效率不彰，一口氣將國會席次腰斬減半，並將選制改為俗稱小選區的單一選區兩票並立制；小選區制自第七屆以來歷經三屆選舉，已經浮現幾個當初未能預見的疑慮，最嚴重的首推「票票不等值」問題，即部分選區人口相差懸殊，而且有日漸惡化的趨勢；其次是部分立委民主代表性與選區脫離現實，可能扭曲立院政治正當性；第三是立委分工與選區經營壓力大，不易專業問政；再次是不利小黨生存發展，扼殺新興政治動能；最後是立委席次過少，立委社群的群體與生態體質羸弱，存在既不易研議政策制衡行政部門，又有少數委員即可壟斷委員會的兩難。
在單一國會制的我國，直選的單一選區應符合一人一票，票票等值的民主原則，但是礙於憲法增修條文第四條「每縣市至少一人」規定，保障人口數量未達人口基數（第七屆為305658人）的較小縣市，這種對某些行政區的特殊保障，在世界各國並非罕見，實質上即是一種賦權或充權(empowerment)措施，但是政治領域與社會領域的充權是不宜混為一談的，社會領域透過再分配與補償手段，挹注、協助弱勢團體以提升社會公平，但是政治領域的國會議員，是代表人民行使權力的利益代表，維護國家政治共同體的生存發展，因此國會席次分配應有均衡、公平及普遍性，特殊保障席次應在必要與限制下設立，不得過度浮濫或偏倚，以選區劃分而言，如日本判例主張選區選民數限制在0.51～1.49倍之間的幅度，以防止選區人口差距過於極端，美國的某些屬地與地區有特定的保障席次，如北馬里亞納群島、關島、維京群島、華盛頓特區等都有自己的國會代表，但這些代表並無投票權，也不佔用直選選區席次計算，使特殊地區代表不致扭曲、誤導政治共同體的普遍意志與利益。
現在直選73席總額113席的立院有規模太小的問題，形成「小立院，大立委」現象；席次過少反應在立院的實際後果就是委員會運作困難且失衡，席次過少和「票票不等值」存在交互作用，與選區劃分更有因果關係；選區劃分與立委名額的問題，以第七屆立委而言，平均每305658人分配一席直選立委，但是依照「每縣市至少一席」規定，扣除掉人口不足基數的縣市後，其他縣市平均每320166人分配一席，選區人口多寡的差距可達48倍；反映在實際得票數更是懸殊驚人，相對於連江2182、金門9912、澎湖19548、台東34794的當選票數，北市2席、北縣有1席得票超過10萬，竹縣席次得票則高達12萬，得票數的落差不能說不大；第九屆的傾斜更戲劇化，相對於連江2927、金門16350、澎湖23107、台東42317的當選票數，北市1席、新北5席、台中3席、台南5席、高雄5席、宜蘭1席，雲林、屏東也各有1席，總計有22席得票都超過10萬，台南甚至有高達15萬票者，一席台南與連江立委的當選票數，可以相差達到52倍之鉅，立委選區劃分僵化、不當，造成選區、選票的極化(polarized)是對民主最無情的傷害。
國會員額規模多寡的相關學理法則並不欠缺，但實際運作並無定論與通則可依循，各國政治文化、歷史傳承與現實處境不同，要決定合理的立委名額與選制，較實際的作法大概就是參考體質相近國家的設計；帕雷多法則認為沒有全贏制度的存在，制度變遷總是會在利害關係者之間，造成利益分配的得失與影響，但我們不能並因此而放棄改革與理想；專業性、透明性、回應性的國會，不會自己從天上掉下來，要建立權責相符的立法院，要打破「票票不等值」的困境，首先應消除選區之間的鉅大落差，調整每縣市至少一席的特殊保障，並適度增加立委名額，但是在排除憲法增修條文規定的選制框架之前，所有的選制改革方案都將是空談。
